改革創新不斷前行 公安機關執法規范化建設步履鏗鏘
稿件來源:法制日報
發布時間:2019-06-17 14:33:32

制圖/李曉軍

法制日報全媒體記者 王陽

1948年9月17日,各地解放區選派的108名學員翻山越嶺來到西柏坡旁的西黃泥村,參加“情報保衛人員訓練班”。

此后,伴隨著新中國成立的腳步,這108人從西黃泥村出發北上,參加接管北平工作,由他們組成的中國人民解放軍北平市軍事管制委員會市政府公安局在保定宣布成立。

新政協和開國大典的安保任務,是公安機關入城后面臨的一次嚴峻考驗。此前,公安機關已對危害安全的國民黨匪特主動出擊,連續開展搜捕打擊行動,取得重大戰果。

1949年10月1日,守衛在慶典現場及周邊的公安干警們,從零時開始到達指定位置,連續24小時不眠不休,確保了中華人民共和國第一個國慶日的平安祥和。

公安事業興,國家事業興;公安隊伍強,國家事業強。70年來特別是黨的十八大以來,全國公安機關大力推進公安工作現代化和公安隊伍革命化正規化專業化職業化建設,不斷提升依法履職能力,打造高素質過硬公安鐵軍,堅持嚴格規范公正文明執法,堅決捍衛政治安全、維護社會安定、保障人民安寧。

建章立制 不斷規范公安執法行為

1957年8月,北京市公安局副局長呂展出訪前蘇聯期間,看到一張女警行舉手禮糾正兒童在馬路玩耍的宣傳畫,很受到啟發,這一做法很快被“引進”:北京市公安局率先在全國公安交通管理工作中實行“糾正違章先敬禮”,受到社會各界的好評。

同年11月,彭真在北京市委一次研究治安問題的會議上說,“解放八年多了,在北京西郊還發生了搶劫案,我們有責任。市政府一定要把北京的社會治安和政治情況搞得像玻璃板、水晶石、鏡子一樣清楚”。

為此,北京市公安局狠抓基層基礎工作,相繼提出了社會面控制和對敵情摸底的工作思路,明確了派出所戶籍民警的設置。為此,廣大戶籍民警走街串巷深入管片兒,發動群眾開展群防群治工作,使北京的治安基礎工作邁上了新的臺階。

其中,為深入細致地做好戶籍管理基礎工作,派出所戶籍民警首先對自己管片兒的每一個人的基本情況做到“四知”,即知姓名、知相貌特征、知歷史、知現實表現。隨后,全市戶籍民警中涌現出大批基礎工作做得好的“百家熟”。

這可謂早期公安機關探索規范執法的一個縮影。

為全面落實依法治國基本方略,切實維護社會公平正義,2005年5月開始,中央政法委統一部署,在全國政法機關開展了“規范執法行為,促進執法公正”專項整改活動,集中整改執法不規范的突出問題。

2008年以來,公安機關針對人民群眾反映強烈的執法問題,持續開展執法規范化建設,在提高執法主體素質、完善執法制度機制、強化執法監督管理、規范執法辦案場所等方面采取措施,努力實現嚴格規范公正文明執法。

同年9月,公安部黨委確定了以推進信息化建設、加強執法規范化建設、構建和諧警民關系為主要內容的“三項建設”;11月,制定出臺《關于大力加強公安機關執法規范化建設的指導意見》《全國公安機關執法規范化建設總體安排》,公安執法規范化建設正式在全國的公安系統內全面開展。

2016年5月20日,中央全面深化改革領導小組第二十四次會議審議通過了《關于深化公安執法規范化建設的意見》(以下簡稱《意見》),對深化公安執法規范化建設作出全面系統的部署,標志著法治公安建設進入了一個新階段。

如今,距離《意見》出臺已經整整兩年時間。在中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心教授郭澤強看來,“這份《意見》突出實戰實用實效,選取若干最常見、最容易出問題的情形精準剖析。兩年來的規范化建設使得公安執法公信力得到了全面提升,更好地維護了人民群眾的合法權益”。

“一起很小的民事糾紛,處置不當可能就會演變為大的刑事案件。”有著豐富基層執法經驗的湖北省監利縣公安局玉沙派出所所長段先貴認為,“《意見》從法律要求、處置流程、言行舉止、策略技巧等方面,指導規范了我們的執法行為,不僅讓群眾體會到了公平正義,對民警來說也是一種保護。”

廣東省揭陽市揭東區副區長、公安分局局長賴天鴻說,在現場接處警、執法執勤等關鍵環節,基層民警一直希望出臺執法標準和操作規程。“《意見》的出臺,細化了執法標準和指引,為一線民警提供了健全、完備、可操作的執法細則,使民警執法的每個動作、每道程序都有法可依,執法時心里更有底了”。

《法制日報》記者通過采訪發現,近年來,公安執法規范化建設駛入“快車道”,大到執法權力運行機制改革,小到盤查詢問的規范動作,公正逐漸融入到每個執法環節。

特別是在《意見》出臺后,各級公安機關積極完善制度標準,推進公安立法和執法制度體系建設,大力推進執法權力運行機制改革,從而避免執法隨意性對公民合法權益的侵犯。

——強化公安執法制度建設。在公安部的推動和努力下,《公安機關辦理刑事案件程序規定》《公安機關辦理行政案件程序規定》《公安機關執法細則(第三版)》《公安機關人民警察盤查規范》《公安機關涉案財物管理若干規定》等基層急需的執法制度先后出臺,為公安執法提供了法律依據。

——全面啟動以審判為中心的訴訟制度改革。公安部與最高法、最高檢、國家安全部、司法部聯合印發《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》。各地公安機關主動適應以審判為中心的訴訟制度改革,強化證據意識,嚴格落實對訊問全程錄音錄像制度,完善錯案預防機制,切實提高取證能力。

——全面深化公安行政審批改革。公安部全面梳理法定執法權力和責任,形成了公安部執法權力和責任清單,出臺了簡化優化公共服務流程方便群眾辦事創業的若干措施;各地公安機關全面梳理簡政放權、放管結合、優化服務改革任務落實情況,實現最大限度下放和減少行政審批事項。

此外,公安部還對《公安機關執法質量考核評議規定》《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》進行了全面修訂,不斷完善執法質量考評和責任追究機制。

深化改革 推動執法精細化管理

1959年10月,上海電影制片廠推出了一部喜劇電影《今天我休息》。影片講述的是派出所民警馬天民因為熱心幫助群眾而屢次錯過與相親對象劉萍見面的機會,最終他熱心助人的品質打動了劉萍的故事。

這部只花了兩三萬塊錢拍出來的電影,因生動刻畫了公安民警全心全意為人民服務的良好形象,上映后引起社會強烈反響,也成為建國初期和諧警民關系的一個真實寫照。

但一段時間以來,由于受立案制度不健全、片面追求破案率、民警素質參差不齊等因素影響,公安機關存在有案不受、受案不立、立案不偵、違規立案、隱案瞞案等問題,直接導致執法公信力受損、群眾滿意度下降。

除此之外,訊問錄音錄像缺失、固定證據不足、涉案財務管理混亂等問題也時有發生,辦案民警稍有不慎就會陷入刑訊逼供、執法不嚴、濫用權力的輿論漩渦。

為此,公安部于2012年12月發布新修訂的《公安機關辦理刑事案件程序規定》,并將“尊重和保障人權”作為公安刑事執法的基本任務之一,把“不得強迫任何人證實自己有罪”和“嚴禁刑訊逼供”寫入總則。

在公安部“執法辦案場所規范化建設”的大背景下,北京市公安機關先行試驗,在全國率先創建公安執法辦案管理中心,全方位監督執法辦案工作。

位于北京市海淀區土井東路的海淀執法辦案管理中心,建筑面積5000平方米,共有房屋105間,依功能不同而區分設置為執法辦案、辦公生活、來訪接待三個區域,海淀區所有刑事案件的嫌疑人均在這里完成全程的訊問工作。

據了解,從嫌疑人來到執法辦案管理中心的那一刻起,就進入了視頻監控區,無論是在辦案中心的樓道,還是辦案過程中需要用到的候問室、訊問室、詢問室均安裝有監控攝像頭。全程辦案無盲區,杜絕了刑訊逼供、單人訊問等違法辦案行為發生。

嫌疑人在辦案區錄入真實身份之后,會佩戴一個智能手環,個人信息、案件信息、在辦案區內的行動軌跡,嫌疑人所有音頻視頻信息均和智能手環綁定。

如今,這樣的執法辦案中心北京已經建立16家。放眼全國,各地公安機關聚焦公安執法工作“短板”,在上海,公安機關通過科技智能化手段的深度運用和警務公開倒逼執法能力提升;陜西省公安機關充分依托智能化、信息化手段,對辦案全過程實現智能化管理、閉環式監督;天津、河北、寧夏等地公安機關進一步開展執法辦案場所辦案區標準化、精細化、智能化建設。

與此同時,公安機關還嚴格規范偵查取證行為,進一步增強科學取證能力,健全常見、多發和重大案件的證據收集、固定工作指引,明確非法證據排除、瑕疵證據補強的范圍、程序及標準。

目前,浙江、安徽、江蘇、河北等地已將證據標準規則嵌入刑事案件一體化辦案平臺中。

實踐證明,深化執法規范化建設不僅是做好新形勢下公安工作的迫切需要,也是落實全面深化公安改革的迫切需要。

在深化公安執法規范化建設進程中,全國公安機關強化科技支撐,推動執法規范化基礎建設向精細化、智能化方向發展,以“陽光警務”倒逼執法管理效能提升,確保辦案質量和執法公正。

為此,貴陽市公安交通管理局創造性地推出了“數據鐵籠”:外勤民警每天上下班,都要拍照上傳,系統會自動顯示時間地點,判斷是否遲到早退。上班期間,民警所有的活動軌跡和執法活動,都會通過GPS定位系統和執法記錄儀完整地收集到系統中。如果民警沒有按照執法規范開展工作,系統會自動向其本人和上級領導、督察部門推送預警。

福建省漳州市公安局副局長許佳告訴記者,該局要求行政案件要做到100%在網上辦理,進行實時監控和網上全程監督,建立健全民警行政執法電子檔案,提高公安機關執法辦案和執法監督的信息化水平。

山東省德州市公安局積極推行刑事案件“兩統一”機制,由法制部門統一審核把關、統一提捕移訴,建立執法辦案閉環管理系統,實現案件辦理全鏈條體內循環、全覆蓋系統控制、全環節預警防范、全警化監督管理。

黨的十八大以來,從將“尊重和保障人權”作為公安刑事執法的基本任務之一,到全國12萬名民警參加首次公安機關人民警察高級執法資格考試,執法規范化建設扎實穩步推進,升華著每一名民警的執法理念和方式,在法治中國進程中寫下了濃墨重彩的一筆。

通過幾年的努力,全國公安機關執法規范化建設逐漸形成濃厚氛圍,公安隊伍的法治觀念明顯提升,執法制度體系基本形成,執法辦案場所規范化改造普遍完成,執法管理體系初步形成,執法質量和執法公信力有了進一步提升。

依法履職 續寫法治公安新篇章

在2019年1月15日至16日召開的中央政法工作會議上,中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平指出,要聚焦人民群眾反映強烈的突出問題,抓緊完善權力運行監督和制約機制,堅決防止執法不嚴、司法不公甚至執法犯法、司法腐敗。

一天后的全國公安廳局長會議上,公安部黨委書記、部長趙克志再次強調,要緊扣法治公安建設目標,深入推進執法權力運行機制改革,更加注重運用法治思維和法治方式維護穩定、化解矛盾、破解難題,著力提升公安機關執法公信力。

5月27日至28日,全國公安機關執法規范化建設推進會在江蘇南京召開。會議強調,當前和今后一個時期,全國公安機關深化執法規范化建設要積極適應深化全面依法治國實踐新形勢,以全面建設法治公安為目標,以深化執法規范化建設為主線,以推進執法權力運行機制改革為動力,全面落實嚴格規范公正文明執法要求,更好地促進社會公平正義、維護人民合法權益。

公平正義是政法工作的生命線,司法機關則是維護社會公平正義的最后一道防線。深化公安執法規范化建設既是民心所向,也是全面深化公安改革,加強公安隊伍建設的內在要求。

對于公安執法工作存在的一些問題,江西省萬年縣公安局負責人曾撰文分析稱:一是執法理念陳舊,存在“重打擊輕保護”“重處罰輕教育”“重實體輕程序”的思想;二是趨利執法較多,有經濟利益的案子爭著辦、搶著辦,而對一些無利可圖的案件則避之不及;三是濫用強制措施,把刑事拘留作為辦理刑事案件的首要啟動程序;四是越權執法嚴重,大量參與諸如計劃生育清查、城建拆遷等非警務活動;五是執法方式不當,一些民警特權思想嚴重,侵犯當事人的權利。

記者采訪中還發現,群眾對公安執法工作的一些非議,也導致部分基層民警容易陷入“執法困境”:一邊是面對各種社會矛盾,不能不作為;另一邊是人手一部手機,又擔心不當作為引發輿情。

第一次警告、第二次警告、第三次警告無效,無關人員請走開,警察開始執法……從口頭傳喚,到連續3次警告,再到執法方式升級。2018年5月,一段上海警察街頭執法的視頻走紅,被網友稱為“教科書式執法”。

近年來,隨著執法規范化水平的不斷提升,公安機關執法形象正悄然發生著變化。上海、遼寧、江蘇等地紛紛出現“教科書式執法”,其背后反映出民警執法標準越來越明確,要求越來越細致。

與此同時,暴力抗法、襲警等侵犯民警執法權益的事件時有發生。一些民警在執法過程中“一讓再讓、委曲求全”,甚至多次出現“民警跪地執法”的尷尬局面。

權威數據統計,近40年來,全國共有1.3萬余名民警因公犧牲。2013年至2017年的5年里,全國公安民警因公犧牲2003人,因公負傷或致殘2.5萬人。其中,2017年犧牲361人,平均年齡只有43.5歲。這些流血犧牲有相當一部分是由于民警在執法執勤過程中受到暴力襲擊、報復傷害、妨害阻礙所造成的。

僅2017年,各級警務督察部門就受理核查侵害民警執法權益案(事)件1.3萬起,處理侵害行為人1.8萬名,為1.6萬名民警提供救濟、恢復名譽、挽回損失。

2018年年底,公安部發布《公安機關維護民警執法權威工作規定》(以下簡稱《規定》),給基層民警送上一份新年大禮,為民警依法履職撐腰打氣。

記者梳理發現,《規定》首次明確維護被侵犯民警執法權威的10種情形,根據民警執法中遇到的侵害實際,加入被車輛沖撞、碾軋、拖拽、剮蹭的;受到扣押、撕咬、拉扯、推搡等侵害的、被惡意投訴、炒作的、本人及其近親屬個人隱私被侵犯的等情形,針對性很強。

《規定》明確,民警依法履職對公民、法人或者其他組織合法權益造成損害的,民警個人不承擔法律責任,由其所屬公安機關按照國家有關規定對造成的損害給予補償。公安機關應當嚴格依法依規開展執法過錯責任追究工作,非因法定事由、非經法定程序,不得對民警采取停止執行職務、禁閉等措施,不得作出處分或者免職、降職、辭退等處理。

“執法規范化是對執法權威的維護,也是對民警最好的保護。”中國人民公安大學警務改革與發展研究中心主任魏永忠教授坦言,過去受到個別暴力執法等不規范行為影響,加上網上炒作和推波助瀾,公眾對民警執法存在一定誤解。隨著社會的發展,“關門執法”幾乎不可能,鏡頭下執法正逐步成為常態。

一項項有力的改革舉措、一條條規范的執法記錄、一張張優異的成績單……新時代,全國公安機關以改革創新的精神和敢于擔當的勇氣,踏著公安執法規范化建設的堅實腳步,正朝著法治公安建設的目標奮勇前進。



(責任編輯:楊卓)
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